環(huán)保法律法規(guī)或?qū)⒅贫ㄐ抻?環(huán)境損害將賠償制

迄今為止，生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域由生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施的法律有13部，行政法規(guī)30部，國家層面有效的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)總數(shù)更是多達(dá)2011項(xiàng)。生態(tài)環(huán)境部法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)司司長別濤在生態(tài)環(huán)境部近日召開的例行新聞發(fā)布會(huì)上指出，按照“用最嚴(yán)格的制度最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”要求，生態(tài)環(huán)境部正在加快立法步伐，以推動(dòng)完善最嚴(yán)密的法制體系。

2014年修改，2015年實(shí)施的新環(huán)保法，明確了地方政府的環(huán)境責(zé)任。在立法層面如何保障地方政府環(huán)境責(zé)任落地？別濤說，除了多部法律對此有規(guī)定外，黨內(nèi)法規(guī)《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》最具創(chuàng)新性。

特別值得關(guān)注的是，生態(tài)環(huán)境部正在全力推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度納入法律范疇。別濤透露，除了土壤污染防治法已有相關(guān)規(guī)定外，生態(tài)環(huán)境部正在積極推動(dòng)將生態(tài)環(huán)境損害賠償內(nèi)容納入正在制修訂的固體廢物污染環(huán)境防治法、長江保護(hù)法和民法典(侵權(quán)責(zé)任編)等法律。

一批法律法規(guī)正在制定修訂

生態(tài)環(huán)境部部長李干杰曾介紹說，改革開放40年來，我國共制定實(shí)施了60余部生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)，其中，僅黨的十八大以來，制修訂的環(huán)保法律就有8部。

近日，別濤將生態(tài)環(huán)境立法情況進(jìn)行了“更新”。他說，黨的十九大以來，生態(tài)環(huán)境部在積極推動(dòng)用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面又有新進(jìn)展。別濤所說的“新進(jìn)展”，包括已經(jīng)出臺(tái)或正在制定的6部法律以及多部行政法規(guī)和部門規(guī)章。

這6部法律是，生態(tài)環(huán)境部配合立法機(jī)關(guān)制定出臺(tái)的土壤污染防治法和核安全法。在別濤看來，這兩部法律不僅填補(bǔ)土壤污染防治和核安全領(lǐng)域的立法空白，而且使我國的生態(tài)環(huán)境法律體系更趨于完善。

“固體廢物污染環(huán)境防治法修訂草案在報(bào)國務(wù)院審議通過后，今年6月底，全國人大常委會(huì)已對固體廢物污染環(huán)境防治法進(jìn)行了初次審議?！睋?jù)別濤介紹，正在修訂的還有環(huán)境噪聲污染防治法和環(huán)境影響評價(jià)法。這兩部法律的修訂主要是涉及機(jī)構(gòu)改革帶來的職能和部門名稱變化，以及“放管服”改革提出的許可資質(zhì)管理等相關(guān)條款。此外，生態(tài)環(huán)境部還配合開展了《長江保護(hù)法》中有關(guān)生態(tài)環(huán)保部分條款的調(diào)研起草。

在制修訂這6部法律的同時(shí)，生態(tài)環(huán)境部還配合原國務(wù)院法制辦和現(xiàn)司法部推動(dòng)修訂生態(tài)環(huán)保方面的行政法規(guī)，其中，已向國務(wù)院報(bào)送了排污許可管理?xiàng)l例草案。配合有關(guān)部門出臺(tái)了環(huán)境保護(hù)稅法實(shí)施條例，修訂了海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境部正在研究起草生態(tài)環(huán)境監(jiān)測等方面的行政法規(guī)。

部門規(guī)章則有12件，“已經(jīng)制定出臺(tái)了9件，包括排污許可管理，農(nóng)用地污染防治，污染場地、建設(shè)用地環(huán)境管理等，還有《固定污染源排污許可分類管理名錄》等3件規(guī)章已經(jīng)完成部務(wù)會(huì)審議程序，即將發(fā)布。”別濤說，生態(tài)環(huán)境部高度重視行政規(guī)范性文件的合法性審核。2016年以來，共完成了1400余件/次生態(tài)環(huán)境部行政性規(guī)范性文件的合法性審核工作，處理了一部分與上位法不一致或者有沖突，或者影響市場公平競爭等方面的問題，提高了規(guī)范性文件的質(zhì)量，保障了法制的統(tǒng)一。

在加快構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系上，生態(tài)環(huán)境部已發(fā)布實(shí)施2011項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)，其中質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，包括氣、水、土等領(lǐng)域共17項(xiàng)，排放類標(biāo)準(zhǔn)共186項(xiàng)，覆蓋了主要的行業(yè)和主要的污染物。

以黨內(nèi)法規(guī)形式全面規(guī)范督察

2015年生效實(shí)施的新環(huán)保法是公認(rèn)的修改得最成功的一部法律?！斑@部法律中的一項(xiàng)重要制度就是環(huán)境責(zé)任的歸屬、承擔(dān)及其監(jiān)督?！眲e濤說，新環(huán)保法作為環(huán)境領(lǐng)域基礎(chǔ)性、綜合性法律，對政府的環(huán)保責(zé)任作了明確規(guī)定。其中第6條明確提出，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。

據(jù)介紹，為了確保地方政府切實(shí)履行保護(hù)和改善生態(tài)質(zhì)量的責(zé)任，除環(huán)保法之外，其他相關(guān)的環(huán)保法律，包括水污染防治法、大氣污染防治法、土壤污染防治法等，還有《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》等黨內(nèi)環(huán)保法規(guī)，都對監(jiān)督政府以及政府相關(guān)人員履職給予了法律和制度明確。共涉及7個(gè)方面。

一是實(shí)行環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制和目標(biāo)考核制度。二是實(shí)行向人大報(bào)告環(huán)保工作進(jìn)展，接受人大監(jiān)督的制度。三是限期達(dá)標(biāo)制度。即法律規(guī)定如果地方環(huán)境質(zhì)量不能達(dá)到規(guī)定要求，地方政府應(yīng)組織制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，向社會(huì)公開。四是約談制度。即對超過國家重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制指標(biāo)或者未完成國家下達(dá)的大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的地區(qū)，省級以上環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門，約談該地區(qū)人民政府主要負(fù)責(zé)人，約談情況應(yīng)向社會(huì)公開。五是區(qū)域限批制度。即為了監(jiān)督地方，確保環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，法律規(guī)定對超過國家重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)或者未完成國家確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的地區(qū)，省級以上環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)暫停審批其新增重點(diǎn)污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評文件。六是法律責(zé)任制度。包括未能履職盡責(zé)的政府部門和相關(guān)責(zé)任人員以及生態(tài)環(huán)境部門工作人員，未盡到責(zé)任的要依法承擔(dān)責(zé)任。觸犯黨內(nèi)法規(guī)的還要承擔(dān)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的責(zé)任。七是最重要的關(guān)鍵性、創(chuàng)新性制度，就是中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察。

別濤指出，《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》首次以黨內(nèi)法規(guī)形式，對中央生態(tài)環(huán)保督察的主體、對象、內(nèi)容、程序、方式以及追責(zé)都作了全面系統(tǒng)的規(guī)定。中央生態(tài)環(huán)保督察也是監(jiān)督和保障地方政府履行對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的重要制度措施。

環(huán)境損害賠償制度有望入法

眾所周知，企業(yè)造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞，根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定要承擔(dān)人身和財(cái)產(chǎn)兩類民事賠償責(zé)任。但是，對生態(tài)環(huán)境本身造成的損害如何賠償卻沒有明確的規(guī)定。因此，2017年12月，中辦、國辦印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，要求從2018年起在全國推行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，即政府及其指定的部門或機(jī)構(gòu)可以對企業(yè)污染所導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境破壞提出索賠，要求責(zé)任者承擔(dān)損害賠償責(zé)任。

別濤說，這項(xiàng)制度實(shí)施一年多以來，各省份均成立了由省級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長的改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，截至目前，全國31個(gè)省(區(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)均已印發(fā)省級改革實(shí)施方案，另有126個(gè)市(區(qū)、縣)印發(fā)了市地級改革實(shí)施方案。各地共計(jì)印發(fā)90項(xiàng)配套文件，正在編制94項(xiàng)。與此同時(shí)，各地組織辦理了424件生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，涉案金額近10億元，目前已經(jīng)辦結(jié)206件，其中186件以磋商方式結(jié)案，占結(jié)案總數(shù)的90%以上。其中，江蘇省人民政府訴安徽海德化工科技有限公司生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案、貴州息烽大鷹田違法傾倒廢渣案等一批案件產(chǎn)生了巨大的社會(huì)影響。

在各地積極實(shí)踐的同時(shí)，生態(tài)環(huán)境部全力推進(jìn)環(huán)境損害賠償制度入法。“一是積極推動(dòng)在土壤污染防治法中增加了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)囊?guī)定。二是在固體廢物污染環(huán)境防治法、長江保護(hù)法和民法典(侵權(quán)責(zé)任編)的制修訂過程中提出立法建議?！眲e濤指出，目前相關(guān)審議稿及建議稿中已將生態(tài)環(huán)境損害賠償內(nèi)容納入其中。

別濤透露，生態(tài)環(huán)境損害賠償工作將納入中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察。今年6月出臺(tái)的《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》明確規(guī)定：“對督察發(fā)現(xiàn)需要開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的，移送省、自治區(qū)、直轄市政府依照有關(guān)規(guī)定索賠?！痹趧e濤看來，將生態(tài)環(huán)境損害賠償工作納入中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，有助于提高各地對生態(tài)環(huán)境損害賠償改革重要性的認(rèn)識(shí)，深入推進(jìn)全國改革試行工作。

據(jù)介紹，為加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害賠償鑒定評估、司法審判等，生態(tài)環(huán)境部與司法部一起聯(lián)合印發(fā)了《環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)登記評審細(xì)則》《環(huán)境損害司法鑒定執(zhí)業(yè)分類規(guī)定》，最高法院出臺(tái)了關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定。這些都為共同推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償這項(xiàng)改革的順利實(shí)施起到了至關(guān)重要的作用。